Анализ ряда статей КоАП РФ позволяет увидеть насколько зачастую необоснованно физические лица подвергаются штрафам.
1. Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в период ЧС, угрозы ЧС, карантине.
Согласно ч. ст. 6.3. КоАП РФнарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, совершенные в период:режима чрезвычайной ситуации;
возникновения угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих; в период осуществления карантина либо невыполнение в установленный срок выданного в указанные периоды законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Как видно из указанных норм, законодатель выделил в специальный состав нарушения
законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которые совершаются субъектом правонарушения в период действия (введения) особых правовых режимов: режима чрезвычайной ситуации; возникновения угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих; в период осуществления карантина.
В настоящее время пункты 1, 3 в вышеприведенном абзаце неприменимы, т.к. формально чрезвычайная ситуация и карантин не введены в порядке, установленном соответственно Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее – Закон о ЧП).
Вызывает вопрос отсутствие в диспозиции указания на режим повышенной готовности, предусмотренный Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Закон № 68-ФЗ) введенный на территории г. Москвы 5 марта 2020 года соответствующим Указом Мэра г. Москвы и определивший установленные для граждан и организаций определенные правила поведения, соблюдение которых по мнению законодателя и призваны обеспечить обновленные нормы КоАП РФ.
Согласно пп. «б» п. 6 ст. 4.1 указанного закона режим повышенной готовности является режимом функционирования органов управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - это определяемые в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации порядок организации деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
В силу пп. «м» п. 1 ст. 11 Закона № 68-ФЗ такой режим может быть установлен органами государственной власти субъектов РФ и относится к соответствующим органам управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Полагаем, что отсутствие в ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ указания на режим повышенной готовности не исключает возможности применения такой статьи при введении такого режима, между тем для обоснованности такого применения следует учесть следующее.
Согласно ст. 1 Закона № 68-ФЗ чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Статья 1 в системной взаимосвязи с пп. «б» п. 6 ст. 4.1 Закона № 68-ФЗ позволяет заключить, что возникновение угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, равносильно возникновению угрозы чрезвычайной ситуации, поскольку последняя охватывает своим определением первое.
Учитывая, что режим повышенной готовности вводится в связи с угрозой возникновения чрезвычайной ситуации, полагаем, что ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ может применяться при введении режима повышенной готовности, но только в том случае, если такой режим введен на федеральном уровне Правительством РФ на основании положений с п. «а.1» ст. 10 Закона № 68-ФЗ, что обусловлено следующим.
Пунктами 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ предусмотрено, что к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно п. «а.1» ст. 10 Закона № 68-ФЗ решение о введении режима повышенной готовности на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения чрезвычайной ситуации федеральногоили межрегионального характера принимает Правительство РФ.
В настоящее время режим повышенной готовности введен только на региональном уровне нормативными правовыми актами глав регионов. Такой режим повышенной готовности в силу вышеприведенных норм Закона № 68-ФЗ и общего смысла всего такого закона не может иметь федерального значения и распространяет свое влияние и действие установленных им правил поведения только на территории определенного субъекта РФ.
Введение в диспозицию ч. 2 ст. 6.3. КоАП РФ квалифицирующих признаков в виде особых правовых режимов могло быть обусловлено исключительно юридическими последствиями, которые возникают в отношении определенных субъектов права (в данном случае граждан) в связи с возложением на них дополнительных обязанностей и ограничением их прав. Установление административной ответственности федеральным составом за нарушения, совершенные субъектом административного правонарушения в рамках действия режима, установленного субъектом РФ, означало бы нарушение правил о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях, установленные ст. 1.3, 1.3.1. КоАП РФ.
Применительно к пп. 3 п. 1 ст. 1.3 КоАП РФ федеральные административные составы правонарушений не могут применяться за нарушение соответствующими лицами правил, установленных нормативными правовыми актами субъектами РФ.
Таким образом, мы полагаем, что в настоящее время ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ фактически не имеет оснований для применения.
Верховный Суд РФ в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ от 21 апреля 2020 года, обошел своим вниманием вышеприведенную проблему, но дал свои разъяснения об объективной стороне правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 6.3. КоАП РФ, а именно указал следующее.
Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утверждается Правительством Российской Федерации исходя из высокого уровня первичной инвалидности и смертности населения, снижения продолжительности жизни заболевших.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. № 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
Больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению и в случае, если они представляют опасность для окружающих, обязательной госпитализации или изоляции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 33 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
При выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право выдавать, в частности, гражданам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований, о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих; главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются полномочиями выносить мотивированные постановления о госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания, а также о проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих (пункт 2 статьи 50, пункт 6 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
Таким образом, федеральный законодатель допускает медицинское вмешательство, а также принятие изоляционных мер различного характера в отношении названных выше лиц в порядке, установленном законодательством.
Соблюдение санитарных правил, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (часть 3 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункты 1.3, 2.6, 2.7, 10.1, 13.1 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней», утвержденных постановлением Врио Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. № 65).
Исходя из толкования приведенных выше норм в их системной взаимосвязи привлечению к административной ответственности по части 2 статьи 6.3 КоАП РФ в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) подлежат, в том числе, лица с подозрением на наличие заразной формы инфекционного заболевания, лица, прибывшие на территорию Российской Федерации, в том числе, из государства, эпидемически неблагополучного по коронавирусной инфекции, лица, находящиеся или находившиеся в контакте с источником заболевания, в контакте с лицами с подозрением на наличие заразной формы инфекционного заболевания, лица, уклоняющиеся от лечения опасного инфекционного заболевания, нарушающие санитарно-противоэпидемический режим, а также не выполнившие в установленный срок выданное в периоды, указанные в части 2 статьи 6.3 КоАП РФ, законное предписание (постановление) или требование органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Так, например, по части 2 статьи 6.3 КоАП РФ подлежат квалификации действия физического лица, прибывшего на территорию Российской Федерации и нарушившего требования по изоляции в домашних условиях (подпункт 2.3 пункта 2 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019»).
Еще раз отметим, что такие разъяснения Верховного Суда РФ по нашему мнению могут иметь значение только в случае, если специальный правовой режим введен на федеральном уровне.
При введении особых правовых режимом на федеральном уровне допустимо привлечение лиц к административной ответственности, например, за невыполнение постановления должностного лица, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Так, согласно п. 2.3.2 постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 18.03.2020 N 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019» на лиц, прибывших на территорию Российской Федерации возложена обязанность выполнять требования по изоляции в домашних условиях (нахождению в изолированном помещении, позволяющем исключить контакты с членами семьи и иными лицами, не подвергнутыми изоляции) сроком на 14 календарных дней со дня прибытия на территорию Российской Федерации.
В случае нарушения таких требований возникают достаточные основания для привлечения лица к административной ответственности при соблюдении вышеперечисленных условий.
2. Невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности
или в зоне ЧС
Невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 настоящего КоАП РФ (ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ).
Часть 2 ст. 6.3. КоАП РФ определяет принудительную реализацию только специального круга требований к субъектам (санитарные нормы, гигиенические нормативы).
Между тем, законодателем определены и иные правила поведения при введении соответствующего режима, которые также должны быть реализованы под гнетом норм об административной ответственности за их нарушение.
Согласно п. «а.2» ст. 10 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 417 утверждены Правила поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее – Правила).
Так, согласно п. 3,4 Правил при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны:
а) соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;
б) выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (далее - уполномоченные должностные лица);
в) при получении инструкций (указаний) от уполномоченных должностных лиц, в том числе через средства массовой информации или операторов связи, эвакуироваться с территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или из зоны чрезвычайной ситуации и (или) использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество (в случае его предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями), предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций;
г) при обнаружении пострадавшего (пострадавших) принимать меры по вызову уполномоченных должностных лиц и до их прибытия при отсутствии угрозы жизни и здоровью оказывать пострадавшему (пострадавшим) первую помощь;
д) иметь при себе и предъявлять по требованию уполномоченных должностных лиц документ, удостоверяющий личность гражданина, а также документы (при наличии), дающие право не соблюдать требования, установленные подпунктом "в" настоящего пункта и подпунктами "б" и "в" пункта 4 настоящих Правил.
При угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается:
а) создавать условия, препятствующие и затрудняющие действия уполномоченных должностных лиц и работников общественного транспорта;
б) заходить за ограждение, обозначающее зону чрезвычайной ситуации или иную опасную зону;
в) осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью;
г) осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации;
д) распространять заведомо недостоверную информацию об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации.
Правила содержат и иные положения обязывающего характера.
Нарушение любых пунктов таких Правил может трактоваться правоприменителем как повод к возбуждению в отношении того или иного субъекта дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ.
Отметим, что 21 апреля 2020 года Президиумом Верховного Суда РФ утвержден Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1, согласно которому должностные лица, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридические лица подлежат привлечению к административной ответственности по части 1 статьи 20.61 КоАП РФ как за нарушение Правил, так и за нарушение обязательных, а также дополнительных обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении на территории субъекта Российской Федерации режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Так, Верховный Суд РФ указал, что по части 1 статьи 20.61 КоАП РФ, например, подлежат квалификации действия физического лица, выразившиеся в нарушении подпункта 3.2.4 пункта 3.2 раздела 3, пунктов 12.1, 12.3 раздела 12 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности».
Полагаем, такой вывод Верховного Суда РФ преждевременным и не отвечающим положениям пп. 3 п. 1 ст. 1.3., пп. 1 п. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ. Административная ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ устанавливается законом субъекта РФ. 20.6.1. КоАП РФ не может применяться в случае, если в действиях лица усматривается нарушение Указа Мэра. В противном случае граница разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ стирается.
Обращаем внимание, что в субъектах РФ установлены специальные правила и ответственность за нарушение режима повышенной готовности. Так, в г. Москве применяется ст. 3.18.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях.
